随着我国金融体制改革的深入与宏观经济面的逐步好转，部分地区金融机构的存款结构却发生了与改革大好形势相背离的戏剧性变化，那就是居民储蓄存款稳步增长，而对公存款却徘徊不前，甚至出现下降，特别是１９９６年５月与８月我国两次降息以来，此现象尤甚。出现这种情况的原因，除因我国近几年来一直实行货币从紧的金融政策导致市场长期疲软，宏观经济新政策的作用还未充分显示出来外，公款私存也是一重要原因。尽管我国《商业银行法》明确规定：任何单位和个人不得将单位的资金以个人名义开立账户存储，有此情形的将被没收非法所得，并处以非法所得的一至三倍罚款或处以５万元以上３０万元以下的罚款，但据调查，公款私存这种怪现象在全国各地金融机构中仍有不同程度的存在。因此，笔者认为，很有必要对此进行认真的分析。
一、公款私存产生的原因
首先，从企业方面分析，公款私存大多是出于逃债、抗息与避税的考虑。随着《商业银行法》的颁布与实施，追求利润最大化成为各商业银行经营的第一目标，这就意味着银行时刻会对效益低下的企业进行强制性“断奶”。由于银行通常是从企业存款账户中直接扣划存款进行收货收息，一些企业便将各种营业外收入和各种不正当的收入以私人名义分散转移至储蓄账户中，隐瞒其经营实绩。这样一方面逃避了银行的信贷监督，满足了其随时灵活取现的需要，实现了其资金周转的安全体外循环，另一方面也达到了偷、漏税收之目的。此外，还有一个原因也不可忽视，即一些行政企事业单位的会计及主管人员将公款私存当成自己发家致富的秘诀，他们私自将单位资金部分或全部转存入个人名下，从中坐收银行利息，有时还会有个别银行补付的高额吸存好处费。
其次，从银行自身制度分析，金融系统的存款无序竞争，助长了公款私存现象的蔓延。近年来，特别是今年我国两次降息以来，存款分流现象加剧，在“存款立行”旧有单一思想指导下，各金融机构储蓄竞赛热火朝天，考核任务直线上升，年年加码。由于考核任务大多只重视存款数字，而公存款又往往具有金额较大之特点，在工资奖金的错位利益机制驱动下，部分金融员工想尽办法去动员企业公款私存，甚至不惜付出高额好处费。另外，我国目前对财政性存款实行不计利息的差别利率，以及金融系统当前结算环节繁琐、渠道不畅等原因，也成了公款私存的催化剂。
最后，从地方政府的行政和干预分析，一些地方政府为了掌握财权，公然支持各类基金会，也为公款私存开了方便之门。近年来，中央银行和商业银行陆续上收资金分配调剂权和贷款规模控制权，大大削弱了地方政府对当地金融部门的支配权，一些地方政府为方便用钱，便鼓励下属单位将公款存入基金会。由于基金会的存款利率大大高于同期同档的银行存款利率，而基金会又不属于金融机构，人民银行无法对其进行监督，因此，这类基金会实际上已成为地方政府的银行，给金融部门存款业务的正常开展带来了巨大冲击。
二、公款私存的危害性分析
公款私存对国家与社会的危害不容忽视。
其一，公款私存扰乱了国家正常的金融监测机制。由于储蓄结构发生了根本性移位，居民实际收入增加了水分，在无形中扩大了消费资金，导致中央银行现金投放量的增大，加剧了银行信贷规模的恶性膨胀，助长了通货膨胀的势头，从而影响了国家的货币供应结构，削弱了信贷杠杆对国家经济结构的调控作用，进一步会误导国家宏观经济的决策。
其二，公款私存不利于金融机构对企业信贷资金的监督管理。企业的各种经营收入转入储蓄账户，大量企业资金游离于银行体系之外，使得金融机构难以正常监督其资金收付状况，增大了金融机构按期收回贷款本息的难度，造成金融机构债务悬空，降低了金融机构负债收益率。
其三，公款私存加剧了金融机构之间的破坏性竞争，增大了金融机构的融资成本，不利于我国金融体制改革的顺利进行。
其四，公款私存还助长了偷漏税等不良社会风气，为不法分子贪污犯罪提供了便利，加剧了国有资产的流失。
三、综合治理对策
１．严肃财经纪律，切实规范企业经营行为，从源头上遏制公款私存现象的发生。国家应充分发挥会计、审计事务所的监督作用，加强对机关企事业单位的资金管理，从严控制单位的费用开支，切实保证企业财务核算的合法合规，从根本上堵死单位“小金库”的资金来源，从而达到制止公款私存的目的。
２．各金融机构应进一步完善储蓄承包机制，改进考核办法。储蓄承包对储蓄业务的发展有积极意义，但承包制度的不完善又会阻碍储蓄业务的正常开展。因此，各金融机构应改进当前的储蓄承包考核办法，切实规范揽储行为。首先，应切实加强思想政治工作，各金融机构应通过各种形式广泛、及时地宣传国家金融政策及执行标准，要让每位员工懂得公款私存是一种严重的违法行为，是要追究经济、行政、甚至法律责任的。大力提倡说实话、办实事、求实效、赛实绩的优良作风，有效抑制拉公款转储这类欺上瞒下现象的发生，维护国家金融政策的严肃性。其次，各金融机构应将“存款立行”与“效益兴行”两者统一起来，在考核揽储数量的同时，应加强对揽储成本的考核力度，并逐步把考核重点转移到内务管理、安全防范、工作效率、服务质量等主观因素上来，制定出科学合理的考核指标，花大力气降低筹资成本。
３．中央银行应切实加强金融监管，维护存款竞争的公平性。各金融机构之间的存款竞争，只有在公平的环境下进行，才能杜绝公款私存现象的发生。中央银行应秉着公事公办的原则，加强对金融秩序的检查，对公款私存问题从重从快加以处罚，决不姑息迁就，真正做到查处上的“从严、从重、从快”三原则。
４．整顿结算秩序，确保结算渠道的畅通无阻。由于结算渠道不畅，导致一些企业不愿采取转账结算，纷纷在储蓄所开立储蓄账户，业务往来大多采取现金支付，这种企业被动公款转储现象不容忽视。当前，中央银行为解决这个问题已经出台了《商业银行法》、《票据法》等，各商业银行也在大力组建清算中心。这些措施的推出，无疑给维护正常结算秩序带来了法律上的保障，但是，要彻底保证结算渠道的畅通无阻，还得标本兼治。首先，各金融机构应加强会计、结算人员的岗位培训，增强自身素质，提高工作效率。其次，中央银行要强化检查稽核手段，确保结算制度的严肃性。第三，中央银行应尽快出台有关电子清算的法规制度，进一步加快清算中心的网络建设。在保证各金融机构内部结算正常的前提下，应加快电子清算的全国联网，以利结算资金的正常合理运转，防止企业被动公款转储现象的产生。
５．国家应改进有关存款利息的计算方法。对财政性存款，建议实行与储蓄存款相同的利率。为冲减财政性存款利息这部分额外支出，国家可根据存款利息的平均余额，在计划指标上相应核减财政性存款余额，这样，公款转储也就无利可图。
６．进一步健全现金管理的法律体系。对以公款转储的相关责任人员，应从法律上明确其所必须承担的法律责任，切实保证我国金融体制改革的顺利进行。
（作者单位：建行湖南省永州市分行）
