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樊爽文:以严监管促进强服务

---访人民银行支付结算司副司长樊爽文
时间:2017-07-21 15:59:38  来源:中国金融家  
   在支付行业,“严监管”和“强服务”,就像硬币的两面,维护着行业的健康运行和发展。
 
  一方面,我国支付清算行业发展迅速,业务增量全球第一。据《中国支付清算行业运行报告(2017)》显示,2016年全国共办理非现金支付业务1251.11亿笔,金额3687.24万亿元,同比分别增长32.64%和6.91%,为社会提供快捷的支付清算服务。
 
  另一方面,作为支付清算行业的组织者、监督者、运行者和推动者,人民银行强化监管,严格整治第三方支付市场乱象,连出“重拳”,今年已对多家支付机构开出罚单,包括支付宝、财付通这两家支付巨头,并注销了多家非银行支付机构的《支付业务许可证》。
 
  近日,《中国金融家》记者特邀请人民银行支付结算司副司长樊爽文接受专访,请他讲解支付市场“严监管”与“强服务”取得的成果以及未来新动向。
 
  支付市场呈现多元化主体并存格局
 
  《中国金融家》:我国支付行业的变革与创新日新月异,发展迅速。请您介绍一下目前我国支付清算市场的发展现状。
 
  樊爽文:伴随网络通信技术的进步和广泛应用,一贯活跃的支付服务市场迎来了新的历史发展机遇。人民银行不断推动支付服务主体多元化发展,加强支付基础设施建设,鼓励非现金支付工具的推广和创新,完善规章制度和监督管理,防范支付体系风险,促进支付服务市场焕发出新的活力。
 
  一是人民银行跨行支付系统发挥核心作用。2005年以来,人民银行相继建设运行了大、小额支付系统、全国支票影像交换系统、网上支付跨行清算系统等重要业务系统,为各金融市场提供低成本、高效率的公共清算平台,加速社会资金周转,促进经济金融发展。目前,全国各银行机构法人均已直接或间接接入人民银行跨行支付系统。2016年,人民银行运行的支付系统共处理支付业务80.09亿笔,金额3821.35万亿元。其中,大额支付系统处理业务8.26亿笔,金额3616.30万亿元,相当于当年GDP的近50倍,是社会整体资金运转的大动脉。2010年开始建设的网上支付跨行清算系统,为商业银行的网上银行业务提供实时清结算服务,走在了国际同行的前列。
 
  二是银行业金融机构是支付产业的主力军。可以说,支付服务传统上是银行业金融机构的一项基本业务。依托发达的行内业务系统,借助传统柜台渠道和新兴的网上支付、移动支付等电子支付方式,近4000家银行机构为广大企事业单位和个人提供支付服务。
 
  三是特许清算机构在特定领域提供清算服务。为提高服务效率,人民银行先后批准中国银联股份有限公司、城商行资金清算中心、农信银资金清算中心有限责任公司等3家非金融机构提供银行卡异地跨行清算、城市商业银行和农村信用社资金汇划业务,成为央行跨行清算业务的补充力量。此外,为满足形势发展的需要,国务院近日发布《关于实施银行卡清算机构准入管理的决定》,进一步放开了银行卡清算市场。
 
  四是非银行支付机构在零售支付中发挥重要补充作用。近年来,借助电子商务的兴起,非银行支付机构(以下简称支付机构)运用互联网、移动通信等新兴信息技术,充分发挥反应灵敏、机制灵活的优势,依靠其强有力的客户粘合力,提供了丰富多样的个性化支付产品,并与货币基金、保险等其他行业相互结合,在小额零售支付服务领域发挥了重要补充作用,规模经济效应和社会效应明显。支付机构跨界经营并在传统金融服务领域与商业银行竞争的趋势已经显现。2016年,支付机构业务规模达1,854.76亿笔、119.51万亿元;其中,移动支付的发展尤为迅猛,共发生971.5亿笔、50.86万亿元,同比分别增长1.43倍和1.33倍。与银行业金融机构处理的支付业务相比,具有笔数多、金额小的显著特点,在小额、快捷、便民的小微支付服务方面已形成优势。
 
  构建“政府监管、行业自律、社会监督、公司治理”的监管体系
 
  《中国金融家》:2016年是人民银行“强化支付监管、防范支付风险”的“监管年”,请问人民银行是出于何种考虑,开展这一行动的?总体上取得哪些成果?
 
  樊爽文:多年来,人民银行大力推进监管改革,创新监管手段,遵循“规范发展与鼓励创新”并重的监管思路,着力构建“政府监管、行业自律、社会监督、公司治理”的一体化监管体系和工作机制。但随着市场竞争日趋激烈,不同支付服务市场主体因利益诉求不同,发展路径出现分化,部分机构有章不循、无序竞争,破坏了行业秩序、影响了市场公平;同时,技术进步深刻影响着支付业务的发展,支付业务创新周期缩短,风险相伴而生,风险传导方式日益复杂。支付服务行业在快速发展的进程中在资金安全、客户信息保护、支付系统建设等方面均暴露出了不同程度的风险。因此,2016年以来,人民银行大力推进“强化支付监管、防范支付风险”,采取了一系列措施,加大监管,狠抓落实,切实防范金融风险。经过一系列工作,目前支付行业顶层设计基本完成,支付监管工作机制基本建立,专项打击治理行动成效显著。
 
  《中国金融家》:那么,2016年以来,经过强化监管,在支付清算行业完成了哪些顶层设计?
 
  樊爽文:在这方面,一是正式实施并进一步完善个人银行账户分类管理机制。2016年,人民银行以落实银行账户实名制和保护存款人合法权益为核心,按照鼓励创新与防范风险相协调的管理思路,兼顾个人支付的安全性和便捷性,全面推进个人账户分类管理。
 
  二是建立备付金集中存管模式。客户备付金管理是支付机构监管的重中之重。针对客户备付金规模巨大、存放分散、风险频出等实际问题,人民银行积极落实国务院互联网金融风险专项整治工作要求,多方论证集中存管工作机制,确定将部分客户备付金集中存管,首次交存的平均比例为20%左右,为最终实现客户备付金全部集中存管打下坚实基础。集中存管制度的实施将有利于切实保障消费者合法权益,还原支付机构的业务本源,促进支付服务市场健康、有序、长远发展。
 
  三是大力推进信用卡定价机制及相关制度改革。人民银行从推进信用卡利率和息费规则市场化、提升预借现金服务质量、加强持卡人权益保护等方面,引导商业银行建立差异化、个性化的信用卡产品和服务体系,促进信用卡服务创新和良性竞争。按照市场化改革方向,采用“取消商户分类”、“借贷分离”思路进一步完善刷卡手续费定价机制,有效降低发卡行服务费和网络服务费。同时,会同多部门出台《关于促进银行卡清算市场健康发展的意见》,完成银行卡清算机构准入管理配套制度建设,有序推进清算市场开放。
 
  《中国金融家》:请您介绍一下支付监管工作建立了怎样的有效机制?
 
  樊爽文:一是重塑政府监管权威。2016年人民银行重典治乱、重拳频出,统筹实施重点领域专项整治和对市场主体的组合检查。针对部分机构无证经营支付业务问题,人民银行会同12个部门制定专门方案,组织开展风险专项整治,取得明显成效,截至2017年5月31日,全国已摸排确认的无证经营支付业务机构共243家。目前,处于核查取证阶段的无证机构有28家,已进入清理整顿阶段的有215家,其中137已完成整改,27家正在整改中,51家已被出具行政认定意见并移交工商、公安等相关部门,8家已由公安机关立案查处。打好突击检查、专项检查、随机抽查和现场核查的组合拳,开展5次大规模行动整治市场违规。在突击检查中,由总行支付司对4家银行、2家支付机构实施突击检查,并对其违规行为作出近5000万元的行政处罚,各分支行也积极配合,严格执法,有效警示了违法违规行为。在强化政府监管的过程中,人民银行积极加强与其他政府部门的合作。2016年人民银行建立健全联合整治支付结算重大违法犯罪工作机制,与公安部成立联合整治支付结算重大违法犯罪办公室,建立支付结算重大案件通报和协查机制,对支付结算违法违法行为实施刑事侦查与行政调查“双查”,加合力加大政府监管力度。
 
  二是创新分类监管模式。人民银行在网络支付业务管理办法基础上,于2016年建立支付机构分类评级管理制度,并组织实施分类评级工作。根据评级结果,确定监管重点,采取差异化的监管措施。对于A类机构,实名制实现比例达到95%以上的,实施支付额度和核实手段等方面的监管奖励;对于D类机构,予以重点监管关注,可以责令停办全部或部分业务;对于E类机构,限期整改不到位的,注销支付业务许可证。出台这些措施的目的在于有效配置监管资源,激励支付机构增强合规意识、加强风险管理,促进其可持续发展。
 
  三是完善市场退出机制。2016年,人民银行继续把“能进能出”作为市场监管常态,加大市场退出力度。除通过分类评级加大机构市场退出压力外,还通过支付业务许可证续展工作,遵循“总量控制、结构优化、提高质量、有序发展”的原则,推动机构合并、调减业务范围、注销许可证等方式增加市场退出渠道。截至2017年7月,稳妥开展四批支付机构业务续展,共197家机构提交续展申请,人民银行对10家存在重大违法违规行为的机构不予续展,在续展过程中对10家机构实现合并。合并完成后,持证机构总数将由271家调减至247家。
 
  四是发挥行业自律作用。行业自律是政府监管的有效补充。2016年,人民银行指导支付清算协会配合监管要求,进一步畅通政策传导,在银行卡、防范电信网络诈骗等方面加强市场治理;完善自律体系,创新自律管理方式;加强政策沟通协调,维护行业和消费者利益;推进会员服务精细化,督促会员强化自我管理,完善公司治理,不断提高持续经营和合规经营水平。
 
  五是构建社会监督机制。发布支付结算违法违规行为举报奖励制度,指导支付清算协会制定实施细则、开发建设运行举报平台,受理社会举报,将支付违规行为置身于社会监督的“天罗地网”之中。截至2016年底,举报平台累计收到举报1832件,受理合规举报540件,移送人民银行24件,社会监督机制初显成效。
 
  今年以来,支付行业不断创新,提升服务效能,满足社会金融需求。图为5月27日,中国银联联合商业银行共同推出云闪付二维码产品。
 
  《中国金融家》:整治支付市场乱象,打击违法犯罪行为,事关百姓的切身利益。请问人民银行在专项打击治理行动方面取得了哪些成效?
 
  樊爽文:可以说,专项打击治理行动成效显著。为落实国务院工作部署和《关于防范和打击电信网络诈骗犯罪的通告》要求,中国人民银行快速响应、迅速行动,积极筹划工作措施,强化系统治理和源头治理,筑牢金融业支付结算安全防线,阻断电信网络诈骗的资金转移通道,新型电信网络诈骗案件高发态势得到有效遏制,切实维护了社会公众财产安全,赢得了社会公众的普遍认可,得到党中央、国务院相关领导同志的肯定。
 
  一是打赢电信网络诈骗“阻击战”。为针对电信诈骗暴露出的支付环节问题,人民银行印发了《关于加强支付结算管理 防范电信网络新型违法犯罪有关事项的通知》(银发〔2016〕261号),从强化账户实名制、加强转账管理等方面提出延迟ATM转账到账时间等20项具体措施,为社会各界合力围剿电信网络诈骗作出了重要贡献。截至2017年2月底,银行为个人撤销ATM电信网络诈骗转账1181笔,为群众挽回资金损失1285万元;银行和支付机构拒绝异常开户申请13万人次;暂停和撤销多人共用同一电话号码且无法说明合理性的账户1073万户。
 
  二是打造受骗资金查控“制高点”。人民银行会同公安部等建立电信网络新型违法犯罪涉案账户紧急止付和快速冻结机制,建成运行“电信网络新型违法犯罪交易风险事件管理平台”,大幅提升公安机关查询、止付和冻结涉案账户的效率,有效切断电信诈骗资金链。截至2016年底,全国共有3675家银行和111家支付机构接入,共办理查询、止付和冻结业务94万笔,最大一笔止付金额达到2076万元,成效立竿见影。
 
  三是打响整治非法买卖银行卡信息“攻坚战”。在堵塞受骗资金转移渠道的同时,人民银行还会同工业和信息化部、公安部、工商总局、中国银监会和国家互联网信息办公室联合下发通知,开展联合整治非法买卖银行卡信息专项整治行动,切实保护社会公众银行卡信息安全,维护持卡人的合法权益,营造安全稳定的金融环境。
 
  新常态下的“严监管”
 
  《中国金融家》:经济新常态下,支付行业呈现出哪些新特点和新变化?下一步,人民银行将从哪几个方面加强监管,促进支付行业健康有序发展?
 
  樊爽文:新常态下,支付行业格局在改革创新中加快了调整。支付行业发展继续呈现复杂性与不确定性等特点。首先是合规风险。一些支付机构借业务创新之名绕开监管,利用不同的监管标准套利甚至违规经营,严重损害支付服务市场的公平公正。另一方面,在监管高压下已受到打击惩处的违规机构仍可能利用监管盲区,重操旧业,死灰复燃。第二是操作风险。部分机构对因管理不善造成的操作风险仍然理解不清、认识不全、把握不透,把出现的操作风险事件当成是偶发局部事件,没有对自身的公司治理结构、内控制度、员工管理、考核激励机制等进行反思,造成特约商户及终端管理缺位、客户信息泄露、业务系统故障等严重后果。第三是经营风险。支付行业不可能独立于外部社会环境存在,国内外经济金融形势依然复杂严峻。一方面,少数盈利与抗风险能力较差的支付服务主体可能直接受到外部影响,出现经营困难甚至难以为继;另一方面,部分机构特别是相关互联网金融机构,在自身经营困难的情况下,其风险可能传导至其控制的支付服务主体。第四是业务连续性风险。支付与市场基础设施的业务连续性直接影响金融稳定,主要机构和特许清算组织的系统安全也同样关系千家万户。如果个别系统因管理、运维等不当中断服务,甚至可能成为系统性风险的源头。这些变化对我们的监管工作提出了更高要求,需要在坚持底线思维的同时,采取更富弹性、更具针对性的分类分级监管措施。
 
  下一步,人民银行将从以下几个方面加强监管:第一,扎实推进支付结算法规制度建设。坚持法治思维,研究制定银行卡清算机构管理工作指南、审查细则,完善银行卡清算业务相关管理制度。启动《非金融机构支付服务管理办法》法律层级提升工作,研究确定法律层级提升工作方案、主旨原则、框架。加快推进出台支付机构分级监管、变更、重大事项报告等制度办法。完善分类评级标准,细化分类评级指标,优化有关分值权重。修订完成《银行账户管理办法》。研究出台《关于规范小额支付系统集中代收付业务发展的指导意见》,强化集中代收付业务监管。研究制定《网络安全法》实施指导意见。
 
  第二,继续推进账户改革。推动落实个人银行账户分类管理要求,推进Ⅱ、Ⅲ类银行账户成为线上支付和移动支付的主要渠道。稳步推进全国集中账户管理系统建设工作,指导银行完成相关系统改造和对接,完成人民币结算账户管理系统数据迁移工作。推进联网核查系统加载失效居民身份证信息。督促落实《中国人民银行关于加强支付结算管理防范电信网络新型违法犯罪有关事项的通知》,持续协助打击防范电信网络犯罪。
 
  第三,强化支付服务市场监管。依法对设立银行卡清算机构的申请进行受理和审批,审慎稳妥推进银行卡清算市场开放;推动建立银行卡清算市场监管体系,加强银行卡清算机构日常监管;组织落实《关于促进银行卡清算市场健康发展的意见》相关政策。
 
  充分利用互联网金融风险专项整治工作机制,深入开展非银行支付机构风险专项整治工作。实施非银行支付机构客户备付金集中存管制度。继续做好非银行支付机构业务续展和分类评级工作。推广非银行支付机构非现场监管系统。
 
  实施专项执法检查,建立健全“双随机”重点抽查工作机制。推进现场检查工具的研发与完善。依托联合整治支付结算重大违法犯罪办公室工作机制,密切与公安、审计等部门协作,调查、处理支付结算重大、典型案件。持续发挥社会公众监督机制作用,做好信访与举报受理工作。充分发挥各方力量,组建支付市场监察队伍。建立总分行两级市场监察机制,强化分级分类监管。指导中国支付清算协会建成运行支付机构网络支付清算平台,断开支付机构与银行直连通道,实现支付机构和商业银行之间的网络支付业务全部通过平台处理,确保资金安全。

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