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外储划转财政论之基础

时间:2013-12-10 16:23:59  来源:金融博览  作者:宗 涛

  最近,有学者建议将外汇储备从中央银行转移至财政部,以达到两个目的:提高外汇储备经营管理的绩效,同时做到还汇于民。这是一个有意义的话题,值得进一步思考和讨论。

  首先,谁管理外汇储备通常是由谁干预外汇市场决定的。在美国、日本和英国,财政部负责外汇储备的经营管理,同时这些国家干预外汇市场的主体也是财政部(各国中央银行都是干预的具体执行者,美联储还承担一半的干预资金)。也就是说,如果是财政部出资在外汇市场上购买外汇形成外汇储备,那么由财政部管理外汇储备就是顺理成章的。与之相对,在中央银行出资干预外汇市场的国家或地区,外汇储备都由中央银行经营管理。这方面的代表性国家有俄罗斯、澳大利亚、欧元区国家等。

  上述国际经验表明两点:一是外汇市场干预主体决定了外汇储备的归属,也决定了外汇储备由谁掌控;二是无论是外汇市场干预主体,还是掌控外汇储备的主体,国际上都没有统一的模式。

  其次,在中央银行干预外汇市场已形成外汇储备存量的条件下,再转移给财政部的影响应全面考量。主张者认为,通过发行特别国债,将外汇储备由中央银行转移给财政部,不会增加财政负担。其实并非如此。置换后,中央银行的资产负债表不变,财政部的资产负债表扩张,这会增加财政负担。在成立中国外汇投资公司时,财政部明确说明:特别国债虽不列入一般预算,但仍然属于政府债务,按照国债余额管理办法,应列入年末国债余额限额。也就是说,如按建议,财政部用特别国债置换中央银行1.5万亿美元的外汇储备,将需要发行超过9万亿元特别国债。这将超过现有约7万亿元的国债余额,也会一次性将中央政府债务占GDP的比重增加18%!

  从财政角度看,特别国债虽然对应着外汇资产,与为赤字融资而发行的普通国债不同,但同样也面临还本付息压力。在中国外汇投资公司成立时,为置换2000亿美元的外汇,财政部发行了1.55万亿元的特别国债,这些国债的期限为10年或15年,利率超过4%。利息由中国外汇投资公司的收益弥补,但到期时如何偿还本金?很大可能是继续滚动发行国债,借新还旧;但归根到底,只能靠未来的税收偿还未来债务。如果未来增税,又会带来紧缩效应,导致居民和企业部门收入或财富缩水。

  从另一个角度也可说明置换的影响。近年来,主张财政出资干预外汇市场的一个理由是,财政的钱和中央银行的钱是不同的,财政发债购买外汇需要拿将来的税收偿还,而中央银行购买外汇几乎没有成本,因为可以创造基础货币。也就是说,财政购买外汇储备不直接导致基础货币的投放,这也是其优点所在。如果基础货币不增加,那么国债就只能用未来的税收偿还。设立中投公司时,财政部也特别指出,财政发行特别国债购买外汇,有别于央行通过投放货币购买外汇的做法,可以适当减缓货币供应量过快增长趋势。但没有无源之水,财政购汇的钱如果不来自中央银行,就要靠未来税收弥补。

  再次,中央银行资产在性质上与财政资产不同,不能混同。建言者认为,外汇储备与财政资产一样,都是公共资产,可以转移合并。历史上,现代中央银行的基础之一就是要保持一定的独立性,与财政划开界限。目前,中央银行的外汇资产是货币发行的准备,其资产质量和多少对中央银行公信力有较大影响。

  最后,将外汇储备转移给财政部的必要性不太突出。国际上较少讨论财政部和中央银行管理外汇储备孰优孰劣,更多讨论集中在外汇管理的具体方式上,比如成立主权外汇投资基金,如何配置资产等。这是因为,外汇储备无论是由财政掌控还是由中央银行掌控,都可以增加透明度、分拆经营、委托经营等,这些方面已有不少实践。目前体制下,中央银行盈利(包括经营外汇储备的收益)已上缴财政部,财政部完全可以将其与养老金账号挂钩,实现投资收益共享,且不需要再经过兑换环节。(作者为经济学博士、经济金融学者)

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