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我国中央银行体制的形成

时间:2013-12-02 15:24:24  来源:中国金融杂志  作者:刘鸿儒

  今年是中国人民银行成立65周年,作为一名新中国培养的第一代金融工作者,我不仅长期见证并参与了人民银行的发展历程,而且也可以说自己人生主要的滋养和成就也归功于人民银行的伟大事业。在从事金融工作的半个多世纪里,我也与《中国金融》杂志结下了不解之缘。此次《中国金融》约我撰文纪念人民银行成立65周年,我欣然答应。回首往事,思绪万千,想说的话实在太多。限于篇幅,我就重点谈谈自己感触最深的一段历史——我国中央银行体制的形成过程。

  经济改革呼唤真正的银行

  我从1955年到1959年在前苏联做研究生,比较系统地学习了政治经济学和货币银行学,也到苏联国家银行去实习考察过。回国后,我从1959年到1979年一直在人民银行总行工作。新中国成立后相当长一个时期,与当时的计划经济体制相适应,银行业基本上照搬苏联的做法,信贷的范围有限,主要是提供一部分流动资金。

  尽管这个时期银行在国民经济建设中发挥了积极的作用,但由于体制所限,中国人民银行的地位实际上就是政府的一个会计、出纳单位。不仅如此,在十年动乱的“文革”期间,连以计划经济为特征的金融体制也难以维持,银行业务基本停顿,仅仅保留了发行、出纳职能。在这种情况下,国务院决定银行系统同财政部门合并,中国人民银行总行并入财政部,各省市分行与财政厅(局)合并。当时,我作为人民银行的代表同财政部商谈具体合并事宜。最后决定,人民银行办公厅综合部门并入财政部相应部门,单独设立一个银行业务组,主管相关业务。至此,银行的独立系统不复存在,这在全世界是独一无二的“创举”。

  关于银行作用的重新思考是“文革”之后开始的。1978年11月,中共中央召开十一届三中全会,做出了把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策,同时提出对我国经济管理体制和经营管理方法进行改革。这次会议精神传达以后,我们都深感改革在即,银行工作必须紧紧跟上。为此,1979年2月,中国人民银行召开了全国分行行长会议。会后国务院批转了中国人民银行上报的《会议纪要》,并明确指出:要把银行工作重点转移到社会主义现代化建设的轨道上来;人民银行既是国家的金融管理机关,又是办理信用业务的经济组织,它是全国资金的活动的枢纽,连接国民经济的纽带,随着经济的发展和生产的专业化,银行的作用会越来越显著;全党必须十分重视提高银行的作用,努力学会运用银行的经济手段,促进国民经济的高速发展。1979年8月28日,经国务院批准,中国人民银行从财政部独立出来,正式履行央行职能。

  党的十一届三中全会以后,党中央和国务院强调要发挥银行作用,并相应采取了一些重大措施。当时我作为亲身经历者和文件起草人之一,天天处于非常兴奋和紧张忙碌之中,人人都觉得银行工作摆到中央的议事日程了,工作好做多了。但在当时,银行向什么方向去改并不十分清楚,所有的文件和社论等只讲到重要经济杠杆和监督经济活动,并未突破计划经济时代传统认识框框。

  1979年10月4日,邓小平同志在中共省、市、自治区委员会第一书记座谈会上的讲话指出,“必须把银行真正办成银行”,点燃了金融改革的指路明灯。他突破了计划经济时代的理论体系和人们认识上的传统束缚,直接把银行同市场经济联系起来。我听到李葆华行长传达这个指示之后,马上到机要室查出那次座谈会简报,看清楚这句话,立刻心里亮堂了,改革方向更清楚了。

  针对小平同志讲话精神,人民银行立即采取措施进行改革。首先,扩大银行贷款的范围,将贷款对象从只限于国有企业和集体企业扩大到个人,任何有还款能力的经济组织和个人都可申请贷款;贷款项目,从限于流动资金,扩大到中小设备。其次,重视吸收存款,银行必须把吸收存款放在第一位。最后,增设各种金融机构。1979年,1979年8月28日,经国务院批准,中国人民银行从财政部独立出来,履行中央银行职能。同年,中国农业银行再度恢复,中国银行从人民银行分设,中国人民建设银行从财政部分设,形成三家专业银行。由此我国初步形成了以中央银行为中心、以专业银行为主体、其他金融机构并存的新型的社会主义金融体系。

  1980年6月7日,中国人民银行行长李葆华同志向国务院汇报银行工作和银行改革,并于7月份提交了《关于银行改革汇报提纲》。8月15日、16日和23日三个上午,国务院召开了财经小组扩大会议,专门讨论银行改革和银行工作。会议提出要研究两个问题:一是财政与银行的关系问题;二是适应经济体制改革发展的新情况研究银行如何搞活的问题。当时主持经济工作的国务院副总理姚依林同志提出:在财政有困难的时候要把银行搞活,有利于度过财政困难;要给银行自主权,给更多的活动领域,要银行承担更多担子,要银行到社会上吸收资金。总的来说,当时国务院领导层的意见可大体概括为:要扩大银行业务,要让银行有更多的活动领域,承担更多的担子,发挥更大的作用;要提高利率,发挥其杠杆作用;要给银行经营自主权,并要求其承担风险;同时提出银行改革是经济体制改革的一个重要组成部分,要适应经济体制改革的发展,

  此后,在国务院的直接领导下,配合经济体制改革,我国大力推进金融体制改革,“把银行真正办成银行”取得了初步成效。

  探索建立中央银行制度

  从1979年开始的金融机构改革,初步改变了长期以来人民银行在银行业务上一家垄断的格局,金融机构开始多元化,竞争局面逐步形成。此时,一个突出的问题摆在了人们面前:人民银行既履行中央银行的领导和监管职责,同时又承担城市工商信贷业务。人们形象地说,人民银行既当裁判员,又做场上的队员,不能处于超脱地位,执行中央银行的职能。与此同时,各专业银行在利益驱动下,缺乏自我约束机制,出现了抢占地盘、争放贷款的现象,导致信贷失控。当时的人民银行,一方面,被自己办理的工商信贷业务牵制了领导精力,另一方面,手中也没有必要的经济手段和行政手段管理专业银行和金融秩序。这种情况无形中降低了人民银行作为中央银行的宏观调控地位。建立真正意义上的中央银行制度已成为客观必然的发展趋势,也是各方面的强烈呼声。

  1980年,国务院在讨论银行改革时,提出了建立中央银行制度和多元化金融体系问题。人民银行在《关于银行改革汇报提纲》中,提出了强化中央银行职能、丰富金融机构体系的设想。由国务院体制改革办公室起草的《关于财政金融体制改革问题(征求意见稿)》中也写道:“明确中国人民银行为银行的银行,主管货币发行,调节全国信贷资金,规定利率、外汇汇率,制定货币政策和信贷政策,掌握信贷收支和外汇收支平衡,以利于人民银行集中力量调节货币流通,搞好综合平衡,抓好经济信息等工作。”由此,建立中央银行制度的问题被正式提出来了。随后,从1981年下半年开始,理论界和实际部门对要不要建立中央银行制度、建立什么样的中央银行,展开了热烈的讨论。

  1982年初,姚依林副总理传达了国务院关于银行改革的指示,提出了建立中央银行的原则。根据国务院指示,人民银行组织“银行机构改革小组”,集中各方面意见。我作为具体执行人,多次组织各专业银行深入讨论。各家银行一致认为,要坚持集中统一的方针,各级政府和财政系统不能办银行。但在讨论银行设置和人民银行的领导地位时,各方分歧很大。

  为了防止银行之间不协调,对经济生活带来不利影响,1982年2月,国务院批转了中国人民银行《关于人民银行的中央银行职能及其与专业银行关系问题的请示》。这个文件明确指出:中国人民银行是我国的中央银行,是在国务院领导下统一的管理全国金融的国家机关,同时继续担负办理工商信贷业务和城镇储蓄业务的任务;各专业银行在国家规定的业务活动范围内,进行独立经营和独立核算,充分发挥各自的作用。这实际上是一个过渡性的临时协调矛盾的办法。此后,虽然人民银行作为中央银行的职能有所加强,但原有的矛盾并未解决,而且有发展趋势。这些弊端主要表现在以下几个方面:第一,中央银行缺乏有效的调节手段,宏观调节不灵。第二,银行资金筹集和运用的经济效益差,该集中的资金不能及时集中起来,而信贷资金供给制又造成企业经济效益低下、社会资金周转缓慢。第三,信贷资金纵向分配,金融资产形式单一,阻碍了资金横向流动。第四,银行自身管理体制没有真正从行政机关型转向企业型,在经营上外无压力,内无动力。

  中央银行体制的确立

  1983年上半年,姚依林、段云同志找人民银行几位副行长分别谈话,设想另外成立一个中央银行,并把中央银行搞小一点,主要是协调和监管。给我的感觉有点像当时财贸办公室一样的“金融办”。我们说,这不成了金融研究所了嘛!那时我们认识到,建立中央银行制度是大势所趋,但是担心把人民银行架空,难以履行宏观调控职能。因为当时金融机构少,三家大专业银行是直属国务院的总局级机构,人事权在国务院,经济手段又没有,人民银行说话大家不听没有办法。

  经过深入讨论以及国务院协调,终于各方在一些主要问题上达成了共识。首先,继续保留中国人民银行,专门履行中央银行职能;另外成立第四家专业银行——中国工商银行,承办原来人民银行经办的工商信贷和储蓄存款业务。其次,专业银行在行政上应归中央银行领导,做到五个统一:统一政策、统一计划、统一资金调度、统一基本制度、统一人事管理,而且各级人民银行都对同级专业银行实行统一领导。1983年9月17日国务院发布了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》,正式宣布了中央银行制度的确立。中国工商银行也于1984年1月1日正式挂牌,承担原来由人民银行办理的工商信贷和储蓄业务。

  1983年确立中央银行体制是一项重要改革,也可以说是革命性的突破。但由于缺乏经验和必要的外部环境,当时确立的中央银行制度只是定了方向、框架和主要内容,还有许多方面需要在实践中逐步完善和充实。例如,中央银行还是作为领导和管理全国金融事业的国家机关出现的,强调行政管理和行政办法的作用;专业银行还是政策性机构,并未确立商业银行的目标;人民银行分支机构仍按行政区划设置,而且划分一定的资金调剂权。类似的问题很多,都反映出距离规范的、符合社会主义市场经济要求的中央银行甚远。

  1983年以后,随着政策的深入和人们认识的提高,中央银行也在逐步向着市场经济体制的方向前进。例如,承认并建立多家商业银行,允许竞争,四大专业银行也向商业银行转变,不强调专业化分工了。取消了中央银行的分支机构的资金机动权和专项贷款任务,还取消了总行对分行的利润考核办法,使人民银行真正成为超脱的、不受盈利影响的中央银行。人民银行在执行货币政策中,较多地运用经济手段,如存款准备金率、利率、公开市场操作,逐步弱化行政手段的作用。

  全面开展金融体制改革

  1984年中共十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》(以下简称《决定》),明确了要建立社会主义有计划商品经济新体制。《决定》中提出,在改革价格体系的同时还要进一步完善税收体制,改革财政体制和金融体制。关于金融改革,只讲了这么一句,很不清楚。我请示时任国务院领导,他解释说,看不准,财政收支是透明的,银行资金运用是不透明的,搞不好要出大事。在《决定》出台之后,国务院决定成立金融体制改革研究小组,由我任组长,请财政部的一位副部长谢明同志和年轻学者周小川、楼继伟、宫著铭参加。根据总理指示,还请我的学生——当时在中国人民银行研究生部学习的吴晓灵、李弘等参加。我们作了调查,听取了各方面意见。

  大家认为,虽然经过几年的改革,当时金融体制的主要问题仍未解决:中央银行对专业银行和其他金融机构的业务活动,缺乏有力的调节和控制办法,对外汇的管理和调度还没有完全管起来;政企职责不分,用行政办法办银行的体制没有被打破,银行机构按行政区划设置,不少贷款受有关部门和地方的支配和干预,银行缺乏自主权;金融活动渠道单一,专业银行条条管理,一切信用集中于银行,使社会直接信用受到限制,妨碍资金的横向流动;银行的企业化经营管理没有形成,责任制没有建立,资金分配实际上是敞口供应,吃“大锅饭”,基层银行缺乏压力和活力。

  针对上述问题,我们提出了改革方案,总体设想是建立灵活、高效、多样的金融体制。具体目标主要包括:在集中统一的原则下,建立中央银行调节自如的管理体制,做到既能搞活经济,又能实现宏观控制;在全国逐步形成以中央银行为中心,多种金融机构并存的金融体系,形成以中心城市为依托的不同规模的金融中心;发展多种信用形式和融资渠道;金融机构的经营管理实现企业化和现代化。

  主要构思提出来后,人民银行组织国内外专家和银行界多次讨论,形成了初步意见,于1984年12月向国务院汇报。领导人认为改革思路可以,但实施暂时还有困难,因为1984年底信贷失控,通货膨胀加剧,中央已决定1985年紧缩银根,调整经济,因而不宜讨论这个金融改革方案。后来这个方案交给人民银行分行长会议讨论,将多方面意见汇总,系统整理,1985年1月再次向国务院作了汇报。汇报之后,金融体制改革内容正式列入“七五”计划建议之中,并于1985年10月召开的中共代表会议上通过。具体内容如下:改革金融体制,充分发挥金融系统筹集融通资金、引导资金流向、提高资金运用效率、调节社会总需求的作用;人民银行作为中央银行是最重要的调节机构之一,要加强其地位和独立性;人民银行要通过综合信贷计划、金融政策、外汇政策和信贷利率、汇率、准备金等各种调节手段来控制货币供应量和贷款规模,做到既能控制通货膨胀,又能促进经济发展和经济结构的合理化。所有金融机构都必须服从人民银行的领导和管理。人民银行要对各级金融机构业务加强稽核,并有权在必要时采取强制性手段,严格控制专业银行和其他金融机构的信贷活动;各专业银行要坚持企业化改革的方向,但步子要稳妥,其业务范围允许适当交叉,银行应健全贷款审批制度和责任制,有权按国家制订的计划自主发放贷款,并承担风险;各级政府要支持和监督各地银行执行国家经济政策,并保证其合法权益不受侵犯;在人民银行指导下利用各种融通工具积极发展横向融通,促进资金市场的逐步形成。

  1986年2月8日召开的中国人民银行理事会全体会议,确定了我国金融体制改革的四个主要目标:建立强有力的、灵活自如的、分层次的金融宏观调控和调节体系;建立以银行信用为主体,多种渠道、多种形式、多种信用工具聚集和融通资金的信用体系(包括建立逐步完善的保险的经济补偿制度);建立以中央银行为领导,国家银行为主体,多种金融机构并存和分工协作的社会主义金融组织体系;建立金融机构的现代化管理体系。(作者系中国人民银行原副行长)

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