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台湾银行业对民资开放的实践

时间:2013-12-02 15:22:41  来源:中国金融杂志  作者:范文仲 周特立

  国际经验表明,引导民营资本进入金融业,对于完善金融组织体系,提高金融市场竞争水平和服务效率具有重要意义。但是,在民营金融机构设立初期,民营资本的高逐利性以及内部人利益输送的内在冲动往往会产生较高的道德风险。因此,有必要做好风险隔离的制度安排,加强公司治理,并建立有效的市场退出机制,促进民营金融机构平稳健康发展。

  台湾与大陆文化相近,并于20世纪90年代初开放了民营银行的设立,岛内银行业随后也经历了一系列危机与整合的过程,其中很多经验值得大陆借鉴。我们从台湾地区发展民营银行的背景及主要准入政策入手,总结了台湾地区发展民营银行的经验和教训,提出了对大陆银行业发展的启示和建议。

  台湾地区开放民营银行设立的背景

  台湾地区民营银行的快速发展始于20世纪90年代。在此之前,台湾地区银行业以公营银行为主体,监管当局对金融机构新设采取了较为严格的管制措施。当时的台湾公营银行放款强调抵押和担保,借贷手续繁琐,无法满足中小企业的融资需求。

  20世纪80年代后期,随着台湾地区经济快速发展,国际热钱不断流入,该地区外汇储备上升到1987年的768亿美元。为了减缓通胀压力,台湾地区货币当局不断收紧银根。正规的金融机构无法满足民间强烈的融资需求,地下金融日益猖獗。各种当铺、地下钱庄、民间借贷泛滥,不少公司非法吸收公众存款,再投资股市和房产,造成股市和房地产大量泡沫。在国际上经济自由化浪潮的推动下,民间对于打破银行业垄断、设立民营银行的呼声越来越高。迫于社会压力,台湾地区当局在20世纪80年代末期开始了金融自由化进程,放宽民营银行的设立成为金融改革的标志措施。

  1989年7月,台湾地区当局对“银行法”进行了修订,为民营银行的设立提供了法律依据。1990年4月,台湾地区“财政部”公布“商业银行设立标准”并开始受理新设银行的相关申请。1991~1992年两年间,监管机构共核准了16家民营银行的设立申请。除新设银行外,后期还出现一批由信托投资与信用合作社改制及原公营私有化的民营银行。

  台湾地区开放民营银行设立的相关准入要求

  台湾地区监管机构对民营银行申请的审核程序主要分三个阶段,分别为书面审查、负责人面谈及由专家学者组成的委员会评审。根据台湾地区“商业银行设立标准”,相关准入要求主要包括以下几个方面。

  一是关于股本要求。新设民营银行的最低实收资本不得低于100亿元新台币。当时岛内23家银行中,只有4家银行的资本金在100亿元新台币以上,其他几家主要的公营银行,如第一银行、华南银行等资本金水平仅在70亿元新台币左右。监管当局设立高资本金准入标准的初衷是试图限制新设民营银行的家数,实现规模经济。为避免股权过度集中,发起人还需预留20%的股份向社会大众公开招募,并限制单一申购人的申购数量不得超过1万股。

  二是关于发起人及高管资格。监管机构明确了发起人、董事、监事及其他高管的资质要求,包括“消极条件”和“积极条件”两个方面。“消极条件”主要对有违法违规及违反职业操守情况的人员任职进行了限制。为防止利益输送,还规定其他金融机构或证券公司的负责人不得担任商业银行的负责人与经理人,同时银行负责人与职员也不得兼任其他银行任何职务。“积极条件”则要求民营银行负责人、各级高管要有担任公营银行经理人或从事金融监管工作的经历,具体年限要求则根据高管职级分别规定。

  三是关于民营银行申设分支机构方面。新设民营银行第一年只允许设立5家分行及1家营业部和1家储蓄部,之后每年可最多再增设5家分行。这一政策设计主要是希望通过限制民营银行增加经营网点的速度,避免银行在开展业务初期过度扩张,从而降低营运风险。

  台湾地区民营银行的主要经验与教训

  开放民营银行对于提高台湾地区金融业的经营效率、竞争能力以及健全金融法规起到了积极作用。但是,台湾地区民营银行准入法规存在一些制度性缺陷,在开放初期直接导致了民营银行核准家数过多、企业财团操控银行董事会以及退出机制缺失等问题,并在20世纪90年代引发了银行业过度竞争、银行经营状况恶化等一系列危机。

  新设民营银行数量过多导致银行过度竞争

  在开放之初,为限制民营银行数量,台湾地区监管机构设置了较高的资本金要求(100亿元新台币)。不过在长期金融压抑后,民间资本进入金融行业的意愿非常高。台湾地区的一些企业财团通过联合集资等方式,成功规避准入门槛。仅1991年第一批次核准通过的民营银行即达15家。开放民营银行后的十年间,台湾地区本地银行数量由1991年的25家增加至2001年的53家,银行在岛内的分支机构数量则由1046家迅速增长至3005家。

  民营银行的主要收入来源仍依赖于传统的存放款业务,加剧了台湾地区银行业的竞争,也导致各家银行市场占有率迅速下降,一半以上银行的市场占有率不足1%。1999年,岛内最大的五家银行的资产总额占全体银行总资产的比重仅为29%。竞争过度激烈和利差持续收窄等不利因素严重影响了金融机构的盈利能力和资本质量。台湾地区银行业的资产收益率及净资产收益率一路下滑,分别从1994年的1%和11.5%下降到2001年的0.5%和5.5%。为了增加盈利,台湾地区银行业机构力图提高信贷总量,不断放松信贷标准,导致银行业不良贷款率不断升高,由1991年不到1%增至2001年7.7%,其中公营银行为5.25%,民营银行则为8.47%。与之相比,2001年外资银行在台湾地区分行的不良贷款率仅为3.53%。

  为解决金融机构困境,台湾地区当局自2001年起推动了数次金融改革,重点在于缓解银行过度竞争、提高市场占有率,实施了减少银行数量、鼓励银行机构合并、成立金融控股公司、设立“金融监督管理委员会”等一系列措施。截至2013年6月底,台湾地区本地银行家数降至38家,岛内银行的经营状况也出现好转,市场占有率和各项财务指标逐步提升,净资产收益率回升至8.24%,平均资本充足率也保持在12%左右的水平。

  民营银行公司治理不尽完善,个别银行爆发危机

  台湾地区开放民营银行后,新设民营银行大多被大企业财团所控制。根据相关规定,监管机构要求银行20%的股份必须公开招募,以保证新银行的股权分散。但实践证明,作为发起人的企业财团控股比例还是过高,一些民营银行设立后依然出现大股东操控董事会的现象。尽管监管机构对关联人贷款等行为进行限制,但一些银行转而采取对其他财团相互贷款,通过交叉授信等变通做法规避监管。与此同时,还出现了一些财团通过炒作所控制的上市银行股票进行内幕交易的公司治理丑闻。

  1997年亚洲危机后,台湾地区经济衰退,岛内至少20余家企业集团爆发了财务危机,累计了数千亿元新台币的金融债务,造成银行巨额坏账,数家银行出现财务危机,其中如泛亚银行、中兴银行等均为新设民营银行。2000年,监管部门查实18家银行涉嫌违规贷款。2006年12月,台湾力霸集团旗下两家上市公司发生财务危机并进入破产保护程序,其旗下中华商业银行因涉嫌巨额违规内部贷款等问题而遭遇严重挤兑,迫使台湾地区监管当局紧急接管该行,银行股重挫近百点,引发了台湾地区金融体系首次跨市场危机。中华商业银行弊案涉及银行关联人贷款、董事监事股票高额质押贷款、虚假财务报告及上市公司交叉持股等诸多问题,暴露了台湾地区金融监管失效与银行公司治理不尽完善的现状。

  针对民营银行的公司治理问题,台湾地区有关部门也进行了一些改革,先后对“银行法”“证券交易法”等有关规定进行了修改。首先,明确了独立董事及董事会席位分配的相关要求,防止少数股东垄断银行经营,并对审计委员会设置等进行了完善,增强银行内部监督功能,同时还加大了对违反“银行法”的处罚力度。此外,为防止企业将银行作为利益输送的工具,监管机构对关联人贷款等行为进行更为广泛而严格的规范和限制。

  民营银行爆发危机时缺乏有效的退出机制

  台湾地区金融机构早期的市场退出往往采取所谓“概括承受”的办法,即当某一银行面临财务危机时,监管机构组织几家财务健全的公营银行集体参与问题银行的救助,并接管问题银行直至它恢复正常营运。但因为缺乏有效和明确的退出机制,往往出现监管不力,对资产质量恶化的金融机构拖而不决、姑息纵容等问题。虽然台湾地区早于1985年就成立了“中央存款保险公司”,但早期采取“自由投保”方式,部分基层金融机构并未参加保险。此外,最高保险额度限定为100万元台币,危机时常引起大额存款人恐慌。2000年,台湾中兴银行出现问题并被监管机构接管,当时净资产还有70亿元新台币,但由于监管机构没有果断处理,拖至2003年时银行已亏损达400多亿新台币,加大了处理成本。

  针对上述问题,台湾地区当局在随后的金融改革中采取了以下几项措施:一是在1999年修订了“存款保险条例”,将存款保险制度由自由投保方式改为全面投保方式。二是在2000年利用金融营业税收入及存款保险部分保费成立了“金融重建基金”,规模约2500亿元新台币,由台湾地区金融监管机构管理,专门负责危机银行的处置。监管机构同时制定了“金融重建基金设置及管理条例”,要求存款保险公司应接受委托,执行金融重建基金相关任务。三是通过“金融机构合并法”,提供优惠措施鼓励金融机构合并,协助金融机构扩大规模,运用市场机能淘汰经营较差的企业,保留整体实力较强的金融机构。

  启示和建议

  台湾地区银行业对民营资本开放的背景和目标与大陆非常相像,其发展过程中的经验教训值得我们认真吸取。

  一是对民营银行设立加强统筹规划,避免一拥而上、过度竞争。从台湾地区的经验来看,由于民营资本投资银行的意愿强烈,单纯依靠资本金等准入门槛来限制民营银行的设立效果有限,还需要有统筹的规划。首先,应加强对银行业竞争性结构的研究,对未来几年民营银行设立的总数量和分支机构增长速度进行科学规划,保持银行业竞争结构的平衡。其次,可结合各地区金融风险情况和小微企业的实际融资需求,加强区域性的合理布局。此外,民营银行的股权结构应合理设置,防止股权过于集中,对发起人资质和高管任职资格从严规定。与此同时,对民营银行业务范围加强政策引导,鼓励民营银行有效为中小微企业提供金融支持,与大中型银行形成服务互补。

  二是完善民营银行的公司治理,明确发起人的风险承担责任。首先,建立发起人与银行业务的防火墙,严格限制民营银行对发起人及其关联企业授信,切实防范道德风险。在台湾地区民营银行发展过程中,尽管监管部门对限制关联交易进行了规定,但仍然多次爆发财团企业利用银行业务进行利益输送的案例。为了有效地防范大股东的道德风险,可参考台湾信用合作社管理的经验,加强控股股东的风险承担责任。其次,强化民营银行的信息披露制度,应要求民营银行及时、充分披露其财务信息,真实反映机构运营状况,从而有效发挥市场的监督力量,促使其稳健经营。

  三是建立全面的市场退出机制,防范区域性和系统性风险。台湾地区民营银行的发展经验以及这次国际金融危机的教训都表明,金融机构发生危机时,受到冲击的不仅仅是存款人,还包括金融交易对手和具有债权债务关系的金融同业。防范危机的蔓延需要建立更广泛的退出机制和更及时的处置安排。在这方面,建议借鉴国际监管改革的经验,要求商业银行在正常经营时,就做好在危机情况下,保护存款人、交易平盘和保持市场功能的预设性安排,即明确恢复与处置计划(RRP),最大限度地稳定市场信心。与此同时,为了增加处置能力,可以参考台湾地区设立“金融重建基金”的经验,在存款保险机制之外,设立银行业风险基金。如果个别银行出现经营性危机,存保机构负责存款人的存款偿付,防止社会恐慌;风险处置基金则负责危机银行的破产重组、债权债务关系处置,以稳定金融市场信心。

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